行政合同举例(行政合同司法审查现状审视与现实路径分析)

目前，行政合同在我国行政事务中已经存在了很长一段时间，并已演变成多种形式，但对行政合同的定义仍有不同的看法。笔者认为，对对行政合同的界定不能脱离对认定标准的判断和对主体构成的分析。就认定标准而言，代表性观点主要有“主体论”、“目的论”和“法律关系论”。“主体理论”认为，只要一方当事人是行政主体，合同就是行政合同；“目的理论”认为，为公共利益或实现某些行政目标而签订的合同是行政合同；“法律关系理论”主张以合同是否能够产生、改变或消除行政法律关系来判断合同是否具有行政属性。目前，我国大多数学者都持有目的理论。行政合同主体的构成有广义和狭义之分。一些学者认为，除了与行政对人签订合同外，行政主体之间也可以签订行政合同；一些学者认为，行政合同只能存在于行政主体和行政对人之间。笔者认为，过于宽泛的定义只会在实践中引起更多的理论争议和困惑，不利于司法实践所强制的行政合同制度的构建。因此，从行政合同司法审查的实际需要出发，正式标准应界定为行政主体和对人。就实质标准而言，行政合同应被定义为从法律关系的角度出发，创设、变更或消除行政法律关系的协议。因此，司法审查中的行政合同概念应界定为行政主体与对人之间拥有、变更或消除行政法律关系的协议。

二.行政合同立法现状——限制与尴尬行政合同立法中最突出的限制在于“行政合同”的法律概念尚未在法律和法规层面确立。2014年11月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》(以下简称《决定》)明确了行政合同履行过程中因行政主体违约而产生的争议可以通过行政诉讼程序解决，但行政合同(协议)的概念在对尚未明确，行政合同分散在一些法律、法规和法规中。在一些现行法律文件中，如《治安管理处罚法》、《行政强制法》、《清洁生产促进法》、《公务员法》、《税收征收管理法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等。涉及行政合同。法规行政法规和国务院颁布的部门规章(《国有土地上房屋征收与补偿条例》 (2011))也规定了对的具体行政合同形式。在地方政府规章中，《湖南省行政程序规定》的第93-98条、《山东省行政程序规定》的第100-105条和《西安市行政程序规定》的第87-93条都是在对的行政合同中规定的

然而，行政合同立法在司法适用中却处于尴尬的境地。许多关于行政合同的立法效力太低；在提供司法救济方面也存在混乱。对解决行政合同纠纷的方式方法规定了行政仲裁、行政复议、行政调解、诉讼等方式；甚至一些法律和地方政府法规也回避了争议解决的方式。例如，《行政强制法》和《湖南省行政程序规定》都有关于行政合同(协议)的规定，但没有关于争议解决的规定。最高人民法院对进入，对行政合同案件的态度不明确，有时甚至是矛盾的。2004年《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》明确规定，当事人可以就行政合同纠纷提起行政诉讼。然而，在民事诉讼司法解释中，最高人民法院首次颁布了《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，将国有土地使用权出让和转让行政合同纳入民事诉讼受案范围

(1)行政合同案件的司法救济在我国行政合同纠纷的诉讼救济方式中，民事诉讼程序仍然占主导地位。由于修订后的《最高人民法院民事案件案由规定》将许多行政合同纠纷列为民事诉讼的事由，进入大量的行政合同案件被提起民事诉讼。此外，现行《最高人民法院民事案件案由规定》(以下简称《中华人民共和国行政诉讼法》)将诉讼标的界定为“具体行政行为”，限制了行政诉讼程序解决行政合同纠纷的功能。尽管最高人民法院《行政诉讼法》(以下简称《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》)在2000年扩大了诉讼对象，但未能从根本上改变这种状况。值得注意的是，在实践中，从进入的行政合同案件到行政诉讼“往往因为行政机关单方变更或解除合同而发生，所以人民法院将其转化案作为“单方行政行为”或“权力行政行为”进行审理，从而回避了其是否具有行政合同性质的问题。”[1]

(二)对行政合同理论在司法实践中的丰富和发展，法院认可了对，行政合同的一些常见形式，并对对行政合同的定义和特征做出了现实回应，这体现了对法院行使行政优先权利的条件、合同的效力、司法审查的原则和法律适用的态度。

在对行政合同进行司法审查的过程中，许多案例都是借助对行政合同进行界定的。例如，在淇县高村镇市人民政府与葛龙海市行政合同纠纷案[(2009)鹤兴中字第20号]中，淇县人民法院一审认为，“行政合同，又称行政合同，是指行政机关与对人民为实现行政管理目标，通过协商一致达成的协议。”[2]南京市建邺区房地产管理局(2002)建行子楚第40号行政合同变更案的解释中，对对行政合同的定义也有类似表述。[3]在试行中，特许经营合同、公共住房租赁合同、计划生育合同、社会保险合同、教育和培训合同、目标责任协议、征地和房屋征用补偿合同以及国有土地使用权转让合同通常被视为行政合同。“这些案件中的裁判只是对对，行政合同要素的探索，并没有形成一个稳定的状态”。[4]判例法中形成的行政合同不同于民事合同的特点概括如下：主体地位不平等；以行政职责为前提；行政主体享有优先和受益权；实现行政目标；适用行政法规进行调整；合同双方在行政法上都有权利和义务。